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折中的“再监管”——《多—弗法案》导读

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 自2009年6月开始,历时一年有余,美国对金融监管体系进行了自大萧条以来最重大的改革。在2010年6月30日和7月15日美国众参两院分别表决通过后,奥巴马总统于2010年7月21日正式签署《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)(下称“法案”)。

法案对美国金融监管体系进行了大幅调整和加强,同时也彻底扭转了金融领域去监管化的思潮,对政府与市场的关系进行了再平衡。至此,美国金融体系完成了从监管(regulation)(大萧条至20世纪80年代,以《格拉斯—斯蒂格尔法案》为标志)、去监管(20世纪80年代至21世纪初,以《1999年金融服务现代化法案》为标志)到再监管(re-regulation)(2010年开始,以法案为标志)的一个完整轮回。

  法案出台伊始,即受到国际社会高度关注,各国普遍给予较高评价。但在美国国内也遭到了来自左右两个方向的一些批评:“左派”批评者认为法案的监管力度不足,对市场缺陷的认识不够,未能彻底解决“大而不能倒”、系统性风险和对影子银行体系的监管问题;特别是未能像大萧条时期的立法一样拆分大型金融集团,禁止混业经营,从根本上限制华尔街的经济和政治势力。右派批评者则认为法案是政府干预主义的回归,而政府政策失误和监管的失灵正是这次危机的根源。政府对市场的干预只会产生更多的问题、导致更大的危机。对金融监管改革的不同态度,反映的不仅是表面的意识形态取向,更反映了背后不同的经济学思维。

  金融危机以来,围绕危机的起因和对策,经济学领域正在经历一场新的辩论和反思,其核心正是对市场、政府和理性的重新认识。在某种程度上,金融危机和经济危机也引发了经济学的危机。监管的缺失和对市场的自由放任,是金融市场有效性假说(efficient market hypothesis)和市场万能信条在政策上的直接反应。但正如美联储前主席格林斯潘于2008年秋不无痛苦地承认,“整个(经济学)理论大厦已于去年夏天倾塌”。危机引发了对以新古典体系为核心的主流经济学的深刻反思:对市场原教旨主义的系统批判、对凯恩斯学说的重新认识、对理性人假设和传统经济学基本方法的批判和对复杂人性的还原、对风险和不确定性的重新理解等。孰是孰非,只有留待时间去回答。但可以确定的是,传统经济学和金融学已被这次金融危机冲击得千疮百孔。经济学理论亟须一场深刻的变革。

  具体到法案本身,正如其他任何立法一样,它必然是各方利益和各种思想博弈和妥协的结果。因此,它必然不完美,甚至存在若干重要缺憾。这些缺憾,除了认识上的差异外,也是华尔街对美国政策制定影响力的直接反应。法案是否解决了这次危机暴露出来的主要问题?是否逃避了最根本的问题而代之以亡羊补牢式的技术性修补?在休养生息之后,华尔街是否会忘记创伤,人性的贪婪是否会再次压倒审慎,过度冒险的文化和做法是否会卷土重来?危机之后美国金融体系的集中度更高,“大而不能倒”问题更严重,政府各种显性和隐性担保导致的道德风险问题也更加突出。法案虽然从技术层面全面加强了监管,但并没有对美国金融业做出根本的结构性调整。这是否为未来留下了更大的危机隐患?在改革的热情消退之后,这些仍是值得我们进一步深思的问题。

  同时,也许比法案具体条文更重要的是其背后深层次思维,特别是对市场和政府关系认识的转变。即在承认市场不完善和未来不确定的条件下,如何使得整个金融体系更加稳定和具有韧性?法案本身的效果,在很大程度上还取决于法案授权制定的大量条例和规则的具体内容及执行情况。根据初步统计,法案要求在该法颁布后两三年内制定的条例和规则有243项,研究和报告近百项。因此,现在就对法案做出系统评价还为时尚早。要对这部法律做出比较客观、全面的评价,还需继续跟踪法案的规则制定和实施情况,并结合其实施效果进行深入分析。但无论如何,反省和变革的意义都是毋庸置疑的。

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